预备立宪是满族贵族集团为挽救统治而不得不施行的最后一次危险的政治手术，可是，这个维系近三百年——实为二千多年的秦汉政体——的统治在任何一个国家事务的处理上都显得已经力不从心：1911年3月27日，清政府接受俄国关于修订《尼布楚条约》提出的6款要求；4月27日，黄兴领导同盟会在广州举行了黄花岗起义，这类事件都具有在整个社会掀起不满与反抗的冲击力。尽管5月8日内阁官制与办事暂行章程已经奏准施行，但是致命的结果是：在朝廷任命的13名内阁成员中有9名满人，其中皇族又占7名，这个结果完全违背了立宪原则。这些皇族成员组成的内阁不可能对议会负责，何况是在国会没有召开就已经成立，他们只可能对君主负责。当皇族内阁于5月9日副署施行全国铁路干线国有政策的诏令，17日又拒绝资政院召开临时会议的请求进而盛宣怀代表清政府又于20日同英法德美四国银行团签订了湖广铁路借款合同后[1]，人们对清政府主导的改革所抱的期待接近丧失殆尽。在长沙海关的一位外籍税务司给他的上级总税务司在本月中旬的信（5月16日）中已经非常清楚地表露了国外旁观者对这时危机局势的看法：
中国的前途似乎非常黯淡。我看在不久的将来，一场革命是免不了的。现在已经公开鼓吹革命，并且获得普遍的同情，而政府并没有采取任何预防措施，却尽在瞎胡闹。[2]
咨议局的议员们并没有甘心，基于皇族内阁的设立及其施政的违宪，5月12日，就有19省的咨议局代表共计41人（会议过程中增加至62人）到达北京召开第二届咨议局联合会[3]。尽管代表们提交并讨论了12个议案，但中心议题已经转向如何推倒皇族内阁，建立真正符合立宪的责任内阁。为了实现目标，议员们甚至不顾及政治上的操作错误，将反对皇族进入内阁的总体目标缩小至仅仅反对皇族充当总理大臣，已经钦定的国务大臣保留，这样的结果，其皇族内阁的合法性被议员们给事实上认可。皇族内阁由此反而更为肆无忌惮地告知议员们：联合会的主张才“有违君主立宪政体，碍难允准”。这导致推翻皇族内阁的意图更加强烈，紧接着，由42名咨议局议长、议员署名的文件《再呈都察院代奏请降谕另简大臣组织内阁文》和《直省咨议局议员联合会报告书》更加明确地告知：皇族内阁严重违背君主立宪制度。文件的用词显然没有顾忌清政府的态度，发往各省并登于报刊的《报告书》中的文字已经具有政治檄文的色彩：
欲救国亡，必定救亡之政策；欲定政策，必有完全之内阁；欲有完全之内阁，必先破皇族政治之阶级。⋯⋯[4]
两份文件意味着咨议局联合会在更大范围内挑战清政府的统治。当内阁的回应十分决绝——“尔臣民等均当凛遵钦定宪法大纲，不得率行干请，以符君主立宪之本旨”——时，联合会又发表了《为阁制案续行请愿通告各省团体书》，干脆指明：“今日种种恶政治，皆我政府之所铸造。”[5]自此，联合会的议员们将之前问题的焦点——耐心妥协整合政府力量共同抵御外侮——转向了对清政府本身的放弃。在联合会召开期间，媒体呼应着这样的政治立场，并开始号召国民与政府决一胜负，6月6日的《时报》提示说：现在的问题已经“非仅一借款、一铁路国有而已也，乃其根本上之腐败，不可救也”。[6]
在咨议局于5月12日启动联合会的同时，湖南、湖北已经开始了对路权的抗争。在联合会闭幕（25日）发出《直省咨议局议员联合会报告书》后，广东（6月6日）粤路公司召开股东大会，通过了捍卫路权的决议。然而，正是6月中旬在四川爆发的保路运动，几乎直接扯断了清政府脆弱的根基。当湖广铁路借款合同到达成都，立宪派和绅商们得知路权丧失时，咨议局正副议长蒲殿俊、罗纶决定发动国民，通过成立有广泛参加的保路同志会争取权益。20天里，有各阶层民众和党派人士共计十多万人加入了保路同志会，他们通过在本地抗争和派人进京请愿的方式向清政府施压。清政府错误的判断和高压举措引发了更为普遍的反抗，8月24日，成都学堂罢课，全城罢市。川督赵尔丰实施武力镇压，不仅软禁了蒲殿俊等人，对群众的屠杀也至市民死伤数十人。9月8日，各地同志会开始聚集成都，进一步引发了更大范围的政治风暴。事实上，基于端方受命带领武汉清军前往四川实施镇压引发了新军的提前起义，立宪派领导的保路运动成为了武昌起义的导火索，端方也于11月27日在资州被杀。
保路运动的实质是那些开始拥有咨议局和资政院席位的资产阶级代表对立宪制度和国民权利的主张与坚持。正如张澜、罗纶对赵尔丰指出的那样：“借款合同不经院议阁议，其关于各省权利者又不经各省咨议局议，竟行违商律，夺商办，实属违法违亲。如此立宪，实为欺愚。”[7]
政府预备立宪的工作仍然在进行。1911年7月3日，溥伦、载泽、陈邦瑞、李家驹、汪荣宝开始讨论起草宪法。之前，及1910年11月5日，清廷已经任命溥伦、载泽负责起草宪法。但是，这样的程序是完全不符合立宪规矩的，立宪派声明必须由“国民的代议士”编写宪法，再让君主裁可，这样的流程才是合法的。既然国会迟迟不予召开，起码起草宪法的人不应该是钦定。溥伦的确也与军机大臣有过商量，宪法文本“拟将来核定后，交由资政院参与一切，再行奏请颁布”，但被后者否定。人们对这种钦定宪法程序的不符合立宪规则普遍感到愤怒与憎恶，报纸媒体不断提醒：“假君主大权钦定宪法，稍不审慎，而或演为变相的专制，其弊害尚忍言哉！”[8]“吾民而欲为立宪之国民也，非亟亟从根本上力争，则万劫不复，其又何望也欤！”[9]“然亦思二十世纪断无专制政体立足处耶？吾民今日实力未充，固不致显与政府为难。然固人人忿嫉政府，怨毒之所丛，终恐有爆发之一日也。昔以希望和平故，凡可俯首忍受者暂忍受之。若夫情势一变，已逼至忍无可忍之地位，则又谁复计及万全而不思横决也欤！”[10] 执笔起草宪法的是李家驹和汪荣宝，陈邦瑞负责修改，审改为溥伦和载泽，最后由载沣钦定。直至9月20日，宪法草案定稿，按照汪荣宝日记记载：宪法草案“全部凡八十六条，一百十六项”。10月10日，武昌起义，尽管在此前后的两个月里，宪法仍有修改，但历史的时间已经不属于预备立宪了，那些从宣布预备立宪就先后进行修订的法律[11]与还未公之于众的宪法，很快不再为人所知。起草宪法期间，李家驹和汪荣宝还为终于能够参与宪法的起草振奋不已，李家驹[12]在宪法脱稿之后还专门在泰山应和了开始工作时汪荣宝在十三陵吟咏的诗句：
大地风云今变幻，
中原文物几凋零。
此行不为林泉癖，
磐石基安待勒铭。[13]
尽管皇族内阁与资政院之间在责任与权力划分方面的博弈来来回回，但是，10月10日之后，因为应付革命军的四处进攻，内阁成员们已难顾及正在与资政院议员讨论的院章修改以及其他议事。但这没有影响资政院于10月22日举行第二届会议，由于各地的革命先后爆发，不少地方议员没有出席会议，会议中钦定议员比例更大。但民选议员仍然将尖锐的议案提交，例如对邮传大臣盛宣怀以及川督赵尔丰等人的处理。最核心的部分是组织完全责任内阁、明年召开国会、宪法交资政院协赞。会议期间各地形势几乎每天都有严重的变化，27日，有地方军队指挥官集体电奏：“改定宪法，以英国之君主宪章为准的。”[14] 29日，山西新军起义成立军政府；30日，云南宣告独立。这一天，载沣基于资政院奏请颁布四道上谕：主要内容是实现宪政、解除党禁、将宪法条文交资政院审议以及组织完全内阁。11月2日，制定宪法条文的权力转移到了资政院，议员们研究了宪法信条和相应奏稿，11月3日，资政院上奏《重大宪法信条十九条》[15]，并获得颁布：
第一条 大清帝国皇统万世不易。
第二条 皇帝神圣不可侵犯。
第三条 皇帝之权，以宪法所规定者为限。
第四条 皇位继承顺序，于宪法规定之。
第五条 宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之。
第六条 宪法改正提案权属于国会。
第七条 上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之。
第八条 总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其国务大臣并各省行政长官。
第九条 总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散。
第十条 陆海军直接皇帝统率，但对内使用时应依照国会议决之特别条件，此外不得调遣。
第十一条 不得以命令代法律，除紧急命令应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限。
第十二条 国际条约非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战不在国会开会期中者，由国会追认。
第十三条 官制官规，以法律定之。
第十四条 本年度预算未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内不得有既定之岁出，预算案外不得为非常财政之处分。
第十五条 皇室经费之制定及增减，由国会议决。
第十六条 皇室大典不得与宪法相抵触。
第十七条 国务裁判机关，由两院组织之。
第十八条 国会议决事项，由皇帝颁布之。
第十九条 以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开之前，资政院适用之。
对于20世纪初的中国人来说，没有比这样的立宪成果更让人兴奋与感到欣慰的了：《十九条》规定的宪法基本原则已经大大超出了对日本宪法的模仿，而更加接近英国宪政的安排。紧接着，资政院继续会议，以最快的方式推进各项工作，8日，资政院投票通过袁世凯当选内阁总理大臣；13日，资政院提出召开临时国民会议；16日，袁世凯责任人内阁成立[16]；20日，资政院修改章程获得批准；同日，资政院召开了第十二次会议，议决并通过了事实上明显改变了历史的两个议案：剪发案和改用阳历案。然而，从11月4日起，贵州、江苏、浙江、广西、福建、广东相继宣布独立，任何人都能够看出清廷的时日不多。1912年1月中旬，作为内阁总理的袁世凯已经奏请实行共和，由此，立宪议员们的所有有关君主立宪的议案与议决失效，不少议员辞职回家或者转向革命阵营。1912年2月上旬，鉴于君主立宪的事业已不可能继续，接替李家驹任资政院议长的许鼎霖奏请解散资政院[17]，以后，许加入了国民党。
1912年2月12日，清帝退位。预备立宪的文献、已经开始的部分政治改革成果、受到广泛传播的立宪思想以及实现立宪的政治目标留给了辛亥革命之后的中国。
注释：
[1] 1905年，粤汉铁路从美国人手中赎回。光绪令：此路由三省民间集股修建，不用外国资本。1908年，张之洞任督办粤汉、川汉铁路大臣，向英国提出修路贷款。1909年，清提出与英国、法国、德国的银行签订铁路借款草合同，之后美国插入。10月，张之洞去世，借款谈判转由邮传部继续。1909年8月，湖北宪政筹备会发起异议。10月，咨议局成立之后又提出拒借外债筑路的议案，并成立湖北商办铁路协会。之后的一系列举措导致1910年3月邮传部同意湖北设立商办铁路公司，招股自办。同时，湖南也在咨议局的领导下据理力争，取得邮传部的铁路自办认可。1911年1月，盛宣怀出任邮传部尚书，5月20日，盛宣怀代表清政府与四国银行团签署湖广铁路借款合同，引发湖广和四川的保路风潮。
[2] 《帝国主义与中国海关》（第13编）中华书局1964年版，第88页。本书转引自金冲及：《二十世纪中国史纲》社会科学文献出版社2009年版，第47页。
[3]1910年2月在北京有在京召开国会请愿团代表提议组织咨议局联合会（咨议局议员联合会）。该会议的目的是研究各省具有共性的政治问题，协调各省咨议局的工作，同时，针对宪政编查馆对咨议局章程的解释修改议决咨议局的权限等问题。8月12日，有20个省的咨议局共计会员50人参加了联合会第一届会议，通过了章程、议事规则等文件，汤化龙为主席，蒲殿俊为副主席。
[4] 本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第422-423页。
[5] 参见侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版。第423页。
[6] 本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第426页。
[7] 彭芬：《辛亥逊清政变发源记》。《辛亥革命》四，第366页。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第457页。赵尔丰在8月30日给政府内阁的电报里也有这样的文字：邮传部“篾弃宪法，一意专制，人民万难承认。所有争约、争路、争款，皆宪法根本之解决关系，不仅止路事云云。”（《四川保路运动史料》第464页，侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第457页）
[8] 《大公报》1910年11月30日，本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第402页。
[9] 《申报》1911年7月1日，本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第402页。
[10] 《盛京时报》1911年7月16日，本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第403页。
[11] 包括1908年颁行的《报律》、《结社集会律》和《违警律，》1910年农工商部起草的《大清商律草案》，1910年2月7日颁布的《法院编制法》和《司法区域分划暂行章程》，1911年颁布的《新刑律》，1911年9月修改完毕但没有颁行的《民法》。
[12] 李家驹（1871-1938）广州汉军正黄旗人，光绪甲午进士。1906年任京师大学堂总监督，推动教育改革，并组织新兴体育运动。1909年任驻日公使，研究日本政治、法律、财政制度。回国积极参与预备立宪工作。1911年10月30日，出任资政院总裁（资政院修改院章后改为议长），于1912年1月26日辞任。
[13] 本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第405页。
[14] 第二十镇统制张绍曾联合统领伍祥贞、潘矩楹、卢永祥、蓝天蔚集体电奏，并附有政纲12条。军人警告：“当此时局岌岌，亿众之向背，实为可虞，万一中途遄征，军心不固，大局益陷于不可收拾之地。”11月1日，张绍曾等人还针对上谕中对军队要求的疏漏续陈一折：不仅要求取消宪法大纲，且组织“立宪军”。
[15] 《重大宪法信条十九条》由毕业于日本法政大学的易宗夔领衔主议，编写制定。
[16] 之前载沣于1911年11月1日授袁世凯总理大臣，并筹备组织完全内阁。鉴于立宪派认为任命不合规，袁世凯也清楚立宪派的原则，因此，他仍然要清朝廷收回成命，经历了投票选举的程序，这为他之后的政治事务以及与革命党人的谈判和博弈提供了合法条件。
[17] 许鼎霖(1857一1915年)，光绪八年(1882年)中举，光绪十六年(1890年)受命为内阁中书，充本衙门撰文。光绪十九年(1893年)为秘鲁领事官。光绪二十二年(1896年)至光绪二十九年(1903年)调皖先后任盐运使、庐州知府、署理风阳知府、大通税监、安徽道员，代理芜湖道署务。光绪二十九年(1903年)调浙江省任洋务局总办。宣统二年(1911年)初任本溪湖煤铁公司督办、盐政正监督、奉天交涉使。光绪二十二年(1906年)他组织项备立宪公会任会董。宣统元年(1909年)9月筹办江苏省咨议局任总会办，宣统二年(1910年)又充任北京资政院议员。宣统三年(1911年)任资政院总裁数日。光绪三十一年(1905年)八月，许鼎霖和张謇创办耀徐玻璃公司，和严信厚等在海州创办海丰面粉公司。宣统二年(1910年)，许鼎霖创办赣丰机器油饼厂。此外，又分别与张謇、严信厚合伙经营镇江开成铅笔罐厂、赣榆海赣垦牧公司、上海同利机器纺织洋线麻袋公司、上海大达外江轮船公司，并向北京博利呢革厂、景德镇江西瓷业公司等企业投资。与张謇、沈云沛同为“实业救国”的“苏北三大名流”。1913年初加入国民党，为江苏省议会议员。